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冯文猛等:转型期应对收入分配问题的关键政策选择

  作者: 冯文猛,国务院发展研究中心社会发展研究部副调研员、研究员;张亮,国务院发展研究中心社会发展研究部第三研究室主任、副研究员;葛延风,国务院发展研究中心社会发展研究部部长、研究员 发布日期:2018-03-18

  摘要:近些年,收入分配日益成为影响我国经济社会发展的重要问题。经济发展进入转型期,这一问题变得更为复杂,影响也更加突出。通过分析转型期收入分配矛盾及变化趋势,分三个层次对化解收入分配问题所应选择的关键政策进行分析,提出转型期应对收入分配问题的整体思路和具操作性的政策建议。要解决转型期的收入分配矛盾,可分三层次构建关键政策,具体包括:构建应对低收入群体贫困风险的防范机制;控制和缩小收入差距;确保机会公平,促进社会流动,防范阶层固化。

  合理的收入分配格局不仅事关社会和谐稳定和可持续发展,对推进经济成功转型也至关重要。从需求侧看,较高的收入水平和较为合理的收入分配格局能为经济发展提供坚实的消费支撑。从供给侧看,收入水平提高带来的教育、卫生等领域的民生改善,能为经济发展提供更高质量的人力资本基础。

  一、当前我国收入分配领域面临的基本矛盾和主要影响因素

  (一)收入分配领域面临三个基本矛盾

  近年来,随着政府对收入分配问题的日益重视,一系列关于收入分配改革的政策陆续出台,我国的收入分配关系在一定程度上得到了改善,但整体而言,收入分配领域依然面临着一系列突出矛盾和问题,需继续引起高度重视。当前,收入分配领域面临的基本矛盾,主要表现在三个方面。

  一是收入分配差距依然过大。按照国家统计局公布的数据,2008年我国居民收入基尼系数达到0.491的历史高位后转向下降,但截至2016年,居民收入基尼系数仍然高达0.465,大大超过国际公认的0.4的警戒线水平。在一些学者的研究中,对居民收入基尼系数的数值判定甚至更高[1]。与此同时,同反映流量的居民收入间的差距相比,反映存量的居民财富间的差距更为突出。由于财富统计数据的不完善,目前我国尚没有一个衡量居民财富差距的权威数据,但一些既有研究结果已反映出,当前我国居民财富的基尼系数已经很高,其数值极可能达到0.7以上[2]。上述情况反映出,当前我国居民收入和财富差距过大的局面并没有出现根本性改变;在当前和今后一段时期内,应对收入分配问题,构建良好的收入分配格局依然是一个亟待解决的重要问题。

  二是橄榄型分配格局远没有实现。以中等收入群体为主的橄榄型收入分配格局,是一个社会收入分配格局中最理想的状态。党的十八届三中全会明确提出了构建橄榄型分配格局的具体目标。十八届五中全会以及“十三五”规划中再次重申了落实这一目标的具体措施。经过一段时期努力,我国的收入分配格局从“倒丁字”型逐步转为“土字”型和“金字塔”型[3],但距形成橄榄型收入分配格局依然有不小差距。从整体看,当前我国分配格局中,中低收入人群比重偏大,中等收入群体发育不足的问题依然突出。

  三是居民的社会流动性有所降低,阶层固化的风险正在加大。改革开放以来,随着以松绑为主的各项政策的逐步落实,我国居民的社会流动性整体上得到了较大程度改善。随着大规模劳动力从乡村向城镇流动实现职业变换,年轻人口通过教育获得了与父辈完全不同的就业结构。整体上,社会流动性随经济社会的进步逐渐增强。但进入本世纪以来,在一些新因素的影响下,居民的社会流动性有所降低,阶层固化的风险也在逐步加大。这一现象,无论是从近些年重点大学中农村学生比例下降,还是从就业市场上日益凸显的“拼爹”现象中,都得到了反映。

  需要说明的是,改革开放后收入分配差距虽总体上呈现了持续扩大势头,但在具体变化中却具有明显的时期性特点。上世纪90年代之前,收入分配差距扩大展现的是一极化特征,即虽整体在扩大,但社会中各群体的收入都在增长;与此相对,近些年的收入差距变化则显示出了两极化特征,即一方面高收入群体的收入以更快的速度增长,但另一方面,大部分群体的收入增长缓慢,部分群体收入甚至出现了下降势头[4]。

  随着经济从高速增长转为中高速增长,基于快速发展带来居民生活普遍改善的局面将难以继续,在当时背景下收入分配中很多被掩盖下来的矛盾,将会被凸显和放大。在当前的经济转型期,正确处理收入分配领域中的各项矛盾,是获取经济增长新动力,确保社会和谐稳定,构建良好发展格局的必然要求,也是确保经济成功转型的必要条件。

  (二)导致收入分配差距扩大的主要影响因素

  改革开放后收入差距的不断扩大,既有初次分配阶段劳动者报酬占比过低的问题,也有再分配阶段税收和社会保障发挥作用相对有限的影响。此外,收入分配秩序中存在的诸多不完善之处,也导致了收入差距的不断扩大。这些因素中,既有我国所处发展阶段、历史条件差异、市场竞争自然引发等合理性原因,也有制度设置不完善、保障机制不健全、腐败寻租等非合理性诱因。

  在初次分配阶段,劳动者报酬总体占比偏低。2015年,劳动者报酬在国民收入中的比重为47.9%,大大低于世界主要发达经济体55%左右的水平。这一结果,既同我国的发展阶段有关,也是劳动力市场制度的不完善所致。近些年,虽然我国沿海部分地区出现了“民工荒”,但整体上我国劳动力供给总量依然过剩,这决定了资本这一要素在收入分配中仍然占有相对优势。同时,用工制度不完善,劳动者权益保障不足,制度性歧视等因素的存在,成为劳动力市场中阻碍劳动者获取合理收入的现实障碍。

  在再分配阶段,税收和社会保障制度的不完善,影响了再分配环节对收入分配的调节。在税收方面,税种设置欠缺、税率设定不完善、征缴人群不完全等因素的存在,制约着税收对收入分配调节作用的充分发挥。在社会保障方面,保障人群顺序颠倒[5]、制度碎片化设计、低收入群体保障更为不足等问题的存在,使社会保障没有起到缩小初次收入分配差距的作用,在一些情况下甚至还加大了既有的收入分配差距,形成了“逆向转移”的效应。

  在收入分配秩序中,腐败、寻租、灰色收入等诸多不规范做法,还影响着合理的收入分配格局的形成。一些领域,在引入市场机制过程中,缺乏对相关的行业规范、监管措施等配套部分的重视。另有一些领域,对如何实现社会主义和市场经济进行有效结合处理不当,导致政府和市场的边界不清,政府应该承担的责任没有承担,市场机制应发挥的作用也没有发挥。上述因素的存在,共同导致了腐败、寻租、灰色收入泛滥等多项阻碍合理收入分配秩序形成因素的产生。

  二、转型期收入分配的变化趋势特征

  经济发展进入转型期后,经济下行压力加大,产业结构调整持续,生产和交易方式都发生着急剧变化,城镇化和人口流动进一步加强,人口结构也在进一步发生变化。在上述背景下,我国收入分配领域出现了六个方面的新趋势。

  第一,随产业转型升级,一些传统行业中的就业群体将面临收入下降甚至结构性失业的风险。经济发展进入转型期后的一个重要变化,是经济增长方式从数量扩张型向质量效益型转化,这一过程中伴随着大规模的产业和就业结构调整。在调整中,一方面,农业、制造业等传统行业需要进行技术转型升级,一些低端生产将被淘汰;另一方面,人工智能和互联网等技术的快速发展,也带来了生产方式的新变化。机器人的使用和推广,对劳动力产生的替代效应,对就业市场形成了新冲击。这些变化,均对传统的劳动力就业形态产生着影响。在这一背景下,掌握新技术的人员能够胜出,而无法进行自身劳动技能改善实现“升级”的劳动者,将被逐步淘汰,面临收入增长停滞甚至失业风险。从行业角度看,钢铁、煤炭、低端制造业等面临淘汰或升级的行业或企业中的劳动者,面临着更高的失业或收入大幅下降风险。

  第二,技术进步和交易方式变革,拉大了要素获取收入能力的差距,相比劳动,资本和技术变得更为强势,普通劳动者依靠劳动获取收入增长的能力面临着来自资本和技术的更大挤压。一方面,全球化的日益深化使资本和人员等要素的国际流动更自由,通讯、交通等技术的发展带来了市场规模的日趋扩大。在这一背景下,具有更高人力资本的劳动者获取收入的能力进一步提升,积累的财富规模也大幅增长;另一方面,那些人力资本水平相对不足的普通劳动者,由于生产经营活动向外转移或机器产生的替代面临收入进一步下降的风险。在新技术环境下,普通劳动者收入进一步恶化,提升劳动者相对于资本的收入也变得更为困难,资本持有人同一般劳动者之间的收入差距面临继续扩大风险[6]。

  第三,人口老龄化的发展带来了老年贫困风险的增加。截止2016年末,我国60岁及以上人口的规模达到2.3亿人,在总人口中所占比重达到16.7%。有关调查显示,2015年我国老年人中家庭年收入不到1万元的比例,在60-69岁、70-79岁和80岁及以上三个年龄组中分别占20.9%、35.7%和13.8%,这一结果显示我国老年人家庭中有相当一部分面临着贫困风险[7]。多方面原因,造成了老年人的贫困。一是养老保障不足。我国虽已经建立了覆盖全民的养老保险制度,但城乡居民的国家基础养老金水平只有每月70元,同老年人的实际生活需求相比,保障水平严重不足。二是家庭养老功能的日趋弱化。随着家庭规模的缩小[8]和双职工工作模式的普及,家庭给予老年人经济支持和生活照料的比例都在不断下降。三是部分农民失地造成的养老经济能力下降。在农村地区,由于养老金水平低下,土地对于农民养老发挥着重要作用。快速推进的工业化和城镇化,使不少地区的农村土地逐步转为城镇用地和工业用地,在这一过程中带来了不少失地农民的出现。由于缺乏替代性工作和相应的养老经济保障,部分失地农民陷入了老年经济贫困的境地。四是因病致贫成为老年人的一个重要致贫因素。在目前医疗保障制度下,个人自付仍然占据了较大的部分,疾病成为居民尤其是老年人致贫的一个主要风险。根据扶贫办的数据,截止2013年底,因病致贫、因病返贫的贫困户有1256万户,占建档立卡贫困户总数的42.4%,接近贫困户的一半,在各种致贫原因中,因病致贫在各地区都排在最前面[9],因病致贫是导致农村地区贫困的重要原因[10]。相比普通人群,老年人患病的概率更高。当前,我国近四成的老年人患有各种疾病,随着年龄增加,老年人的患病概率还在上升[11]。多发的疾病,增加了老年人陷入贫困的风险。

  随着上世纪50、60年代生育高峰期出生人口陆续进入老年阶段,今后一段时间内,我国将进入人口老龄化的快速发展期。大规模老年人口的出现,加大了医疗和养老的支出压力,这同转型期经济增速放缓带来的财政增幅下降形成了直接冲突,财政保障能力不足的问题将日益突出,老年人面临的贫困风险也将日渐放大。

  第四,城乡居民特别是农民收入增速放缓甚至出现收入下降。转型期经济增速的下降,无疑对居民收入增长形成负面影响,其中农村居民承受的压力更大。改革开放以来,农村居民收入实现了快速增长,其中绝大部分是通过进城务工等从事非农活动获取的收入。进入本世纪以来,随着租房等价格的迅速上涨,城镇地区的生活成本出现了迅速攀升,进城务工人员收入的结余部分大大压缩,对流出地农村家庭的经济支持也在逐步减少。与此同时,近些年进行的产业和就业结构调整,成本更多地为外出务工人员所承担,这导致这一群体整体上面临着收入增幅下降、就业不稳定等多重风险的冲击。上述这些变化,都导致了近些年农民从非农渠道获取收入的空间受到挤压。在这一背景下,实现农民收入的进一步增长面临更大压力。需指出的是,截止2016年底,我国现行标准下农村贫困人口仍然有约4500万人,财政收入增幅放缓,加大了增加扶贫支出的压力。要实现到2020年农村贫困人口如期脱贫,压力仍然不小。

  第五,正规就业和非正规就业之间的差距依然明显。长期以来,非正规就业在我国就业市场中一直占有相当高的份额。近些年,随着服务业以及互联网+等新型就业方式的发展,非正规就业的比例还在继续攀升。在当前的社会保障制度下,正规就业群体和非正规就业群体之间保障水平存在很大差距。在医疗保障领域,城镇职工医疗保险和城乡居民医疗保险之间个人负担的实际比例,存在10个百分点的差距[12]。在养老保障方面,2015年我国城镇职工的养老金水平平均每月达到了2000多元,而农村居民每月的国家基础养老金水平只有70元。在如此大的差距下,非正规就业群体保障水平低的问题十分突出。

  第六,人口流动和城镇化对现有社会保障和公共服务体系的挑战进一步加剧。2016年,我国流动人口数量为2.45亿人,截止2016年底的城镇化率为57.4%[13],这预示着大规模的人口流动和快速发展的城镇化依然是我国未来一段时期内经济社会发展中的一个突出特征[14]。虽然有着规模如此庞大的流动人口,我国的社会保障和公共服务提供仍然采用了同户籍相挂钩的方式,保障水平和服务内容因人群存在差异,整个体系呈现出了明显的二元甚至三元特征。在这一背景下,流动儿童教育问题等一系列围绕人口流动和社会保障及公共服务制度安排间的矛盾日趋突出。

  综上所述,经济发展进入转型期后,收入分配领域面临着一些新的发展趋势。这些新趋势,同既有的风险相互叠加,使转型期收入分配问题的应对更为复杂。面对这些不断凸显的新特征,转型期的收入分配问题应对,需抓住主要矛盾,进行关键政策干预。从政策可操作的角度入手,可考虑两类目标:在近期,防范低收入群体的贫困风险,确保既有收入分配差距不再扩大;在远期,确保机会公平,促进社会流动。

  三、构建应对低收入群体贫困风险的防范机制

  当前的低收入群体包括两类:第一类是处于现行贫困线以下的贫困人口,这类人群在2016年底降至4575万人以下;第二类是处于贫困线边缘或面临较大致贫、返贫风险的人口。这类人群,虽收入高于贫困线,名义上不属于贫困人口,但其中一部分人处于贫困边缘,收入水平只是略高于贫困线且增长缓慢;另一部分人则因医疗、养老等保障的不足,面临较大致贫、返贫风险。

  (一)以完善扶贫政策为重点,实现贫困人口如期脱贫

  十八届五中全会公报提出了到2020年“我国现行标准下[15]农村人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困”的具体目标。随着政府贯彻上述目标决心的日渐强化和以精准扶贫为核心的扶贫政策的逐步落实,近两年我国扶贫事业取得了进一步发展。在今后一段时期内,要实现剩余的4575万贫困人口的如期脱贫,需要在贯彻精准扶贫各项措施的基础上,进行分类指导,抓住两个核心问题。

  一是对有就业能力的人,核心是强调扶贫的“造血”功能,通过就业、产业发展等制度性安排让其获得发展能力,实现可持续发展。同时,加大中央财政转移支付力度、增加专项扶贫资金规模、以优惠利率设立扶贫贷款等多种方式,继续加大对集中联片特殊困难地区的投入力度,加强贫困地区的基础设施建设和公共服务水平,使贫困地区人口平等地拥有获得发展的客观条件。

  二是对没有就业能力的人,发挥社会救助的兜底功能,确保这些人的生活得到充分保障。对于低保,提升城乡居民最低生活保障制度的管理水平,通过精细化手段更科学合理地设定低保实施标准并逐步完善待遇调整机制,充分利用现代信息技术手段强化资产及收入核查,减少漏保、错保,完善退出机制。对于专项救助,明确其同低保间的不同分工,建立有效衔接机制。当前,很多地区的教育、医疗、住房、就业等各类专项救助,在执行时缺乏独立认定标准,往往采用与低保相挂钩的方式进行操作,致使享有低保的群体所享受的福利及生活水平反而明显高于边缘群体,形成“悬崖效应”,造成了低保“含金量”过高。对此,需进一步明确专项救助各自的目标定位,完善其认定标准,突出针对性,解决当前专项救助过度搭低保认定便车的问题。

  需注意的是,在2020年全面建成小康社会这一战略目标指引下,预期现行标准下的贫困人口将会在近年内逐步消失。因此,结合贫困的未来发展态势,有必要围绕新标准、新策略提前开展研究。

  (二)以提高收入水平和健全保障体系为着力点,从根本上解决处于贫困边缘或面临较大致贫、返贫风险人群的贫困问题

  在转型期,老年人、非正规就业以及农民等一些特定群体面临着更大的致贫、返贫风险。针对这些重点人群,需要从两方面做好防范。

  一是构建稳定就业的综合措施。稳定的就业是防止人群陷入经济贫困的根本性保障。针对目前非正规就业人员工资收入低、社会保障不完善等问题,需要确定重点行业,提升非正规就业群体的就业质量。具体操作,可从农民工占主体的建筑业、服务业入手。同时,结合产业结构调整,对现有就业人员展开就业培训,确保其人力资本持续改善,以适应经济转型升级要求。积极创建和完善新平台,扩大就业信息发布,促进就业供需有效对接。对技能低下、家庭困难的重点人群,可采用提供公益性岗位的办法,通过以工代赈等方式展开就业帮扶,确保其顺利就业。在推进上述政策措施过程中,核心原则是既要解决贫困,也要通过积极就业,解决这些人可能遭遇的社会排斥。

  二是进一步完善社会保障制度,消除致贫因素。完善社会救助体系,确保居民生活困难时能得到充分的社会救助。一方面,不断提升各项救助措施的瞄准率,防止出现漏保和错保;另一方面,建立根据经济社会环境变化对救助水平进行动态调整的机制,使救助能充分反映现实需要。在这一过程中,需厘清政府、家庭和社会的各自责任,建立起政府保基本、家庭尽职责、社会给支持的分工协作机制,构筑居民防范各类风险的安全网。

  重点人群一:老年人。当前我国的老年人口整体面临着医疗保障不足和养老保障不足两类风险。对养老保障,在逐步扩大城镇职工养老保险覆盖范围的同时,重点考虑提升城乡居民养老保障水平的具体办法。对医疗保障,重点放在压缩现有医疗保障支出中的不合理部分,将结余更有效地投入到老年人,尤其是参加城乡居民医疗保险的老年人的医疗保障体系中。同时,鼓励地方试点,建立起符合我国国情的长期护理保险制度,加大对老年人康复护理的支持,降低其因疾病和养老陷入贫困的风险。

  重点人群二:农民。在当前和今后一段时期内,农民增收的重点,是强化农民土地权益,让农民从“农”中获取更多收益。可考虑的对策,包括三个方面。一是推动土地确权颁证、促进土地流转以及农业经营方式转变、探索建立新型农业生产体系,力争使农民从拥有的土地资源和农业生产中获取更多收益。二是探索实施宅基地制度改革,通过放开城镇人口到农村购买宅基地和住房的限制,以城乡要素一体化促进农民增收。三是探索能够增加农民收入的其他财产权的可能实现渠道,包括经营性集体建设用地入市办法的推广,等等。

  四、控制和缩小收入差距的政策选择

  当前我国居民收入分配差距总体依然处于高位,转型期的到来使收入分配差距应对变得更为复杂,处理不当极有可能导致既有的收入分配差距进一步扩大。现有收入分配格局的形成,是一个长期过程,要改变这一局面,也需花费较长时间。近期的工作重点,是抓住核心政策,使既有的收入差距不再扩大。在此基础上,通过逐步实施有利于收入差距缩小的政策,在远期使收入差距回归合理区间。

  (一)完善初次分配制度,更好发挥初次分配在促进收入公平分配中的作用

  初次分配是国民收入分配的基础环节,决定着收入分配的基本格局。如果初次分配收入差距过大,单纯依靠再分配调节,很难从根本上改变收入差距过大的局面。改革开放以来,我国在初次分配中充分注重了效率,但对公平的重视不够,导致初次分配中不同要素间的收入差距不断扩大。党的十七大报告首次提出了“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系”,党的十八大报告也明确提出了“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平”。转型期对初次分配环节的调整,重点从三方面入手。

  一是创建公平的市场环境。首先需要继续完善同市场机制相关的各类制度建设,厘清政府和市场边界,贯彻市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用这两个原则,消除垄断和不公平竞争,确保等量要素投入获得等量收益。在当前和今后一段时期内,实现金融服务的均等化尤为重要。需要消除对民营企业、中小企业、农村区域提供金融服务的歧视性做法,在商业金融机构自然缺位的情况下更加充分发挥政策性金融机构的作用。

  二是以公共部门为切入口构建合理的薪酬制度。工资是劳动收入的主要来源,科学的薪酬制度对形成合理的收入分配格局十分重要。计划经济时期,我国的薪酬制度相对简单。但自改革开放以来,我国薪酬制度面临的问题日益复杂。一方面,传统计划经济体制下的工资决定模式和现代市场体制下的工资决定机制并存;另一方面,一些领域将市场化简单理解为自由化,薪酬决定缺乏科学依据和合理监管,导致薪酬过高。要建立合理的薪酬机制,可以作为标杆的公共部门为切入口,从医疗、教育等事关民生的重要领域入手,建立以岗位职级为基础,加以适度激励的薪酬决定机制。在此基础上,根据行业特点,建立各行业的工资水平决定机制和正常增长机制。同时,借鉴发达国家做法,完善工资协商和调整机制,从探索以行业为单位进行工资协商开始,构建常态化的工资协商机制。

  三是进一步打击腐败和非法收入,规范收入分配秩序。可借助当前反腐工作取得实质性进展的有利条件,健全相关法律制度,保护合法收入,规范隐性收入,取缔非法收入,构建起常态化的工作机制,实施重要群体财产公开和收入核查制度,从治标向治本迈进。同时探索建立健全个人收入和财产信息系统,完善收入统计调查与监测体系,推进交易电子化,减少现金结算,探索建立个人支付结算体系。

  (二)充分发挥税收、社会保障、转移支付等作用,加大再分配的调节力度

  一个制度科学、执行有效的再分配制度,能对初次分配格局形成有针对性的调节,缩小收入分配的最终差距。转型期的再分配制度建设,重点应从三个方面入手。

  一是进行税制改革,不断强化税收在促进居民收入公平分配中的功能。具体而言,通过建立综合与分类相结合的征税模式、完善累进税率设计、加大税收覆盖面等一系列举措,增强个人所得税对居民收入分配的调节功能;以扩大征税范围、合理设计税率与改革征收模式为重点,加快推进消费税改革;改革完善财产税体系,尽快将对财产全环节特别是财产保有以及赠与继承环节的征税提上议事日程;提高税收征管能力,为税收促进收入公平分配提供重要保障。

  二是进一步完善社会保障制度。社会保障从多方面影响着收入分配格局,其覆盖范围、筹资机制、补偿水平、便携性等都对居民的收入分配产生影响。转型期的社会保障制度建设,重点完成两方面的工作。一方面,是完善社会救助制度,确保对中低收入特别是低收入人群应对各类风险形成有效保障;另一方面,针对社会保障体系当前的碎片化现象,通过改革逐步实现各类人群保障水平的统一,消除群体间因户籍、职业等产生的保障差异。

  三是充分重视慈善的作用。近些年,慈善在中国社会中的作用日渐强大,其作为第三次分配的作用也日趋重要。截至2015年底,全国共建立经常性社会捐助工作站点2万多个,2015年全年共接收社会捐赠款654.5亿元,全年有934.6万人次在社会服务领域提供了2701万小时的志愿服务[16]。2016年3月通过的《慈善法》,为慈善事业的进一步发展奠定了基础。在当前和今后一段时期内,需要继续大力发展慈善事业,推动慈善公开透明,充分发挥慈善作用。

  五、确保机会公平,促进社会流动

  持续的社会流动是一个社会良性发展的基本动力,如果性别、出身等先赋性因素对一个人获取社会地位的影响太强,成员社会流动不畅,就容易形成阶层固化,扩大群体间收入差距,破坏社会公平,威胁社会长期稳定发展。转型期促进社会流动的具体政策,需要从教育、就业和住房三个重点领域入手,进行关键政策选择。与此同时,需要对流动儿童和留守儿童这两类重点群体给予特别关注,围绕教育、营养、健康各项基本权益做好保障。

  (一)使所有人平等获取受教育机会

  通常情况下,教育是进行人力资本积累、完成个体社会化进程、实现阶层代际流动的主要渠道。但近些年,一些新因素的出现[17],使教育在我国逐步成为阻碍人群社会流动、固化阶层分化的推手。在转型期,构建公平的教育机制,消除城乡差异,加大对教育弱势群体支持,确保社会中每个成员平等地享有受教育机会,对于促进社会流动、缩小收入分配差距、防止阶层固化,十分重要。同时,针对不同儿童因材施教,提供其所需的适宜教育,也十分关键。

  第一,在义务教育阶段,大力推进教育资源均等化。一是贯彻教师轮岗制度。从制度上将公立中小学校的校长和教师定期轮岗常态化,轮岗范围在城市地区定为全市,在农村地区可分阶段执行,首先是全县范围,之后根据差异化情况可以扩展到地区级范围。二是加大对农村地区、贫困地区的师资支持,实施差别化工资待遇,使这些地区的教师具有更高收入。三是严格教师师资队伍考核,建立定期淘汰机制,对于不合格的教师进行更替。四是加大对农村地区、贫困地区教育的整体性支持,确保这些地区的适龄儿童具备同等的生活条件。

  第二,在高等教育阶段,加大对低收入家庭和贫困地区子女的支持。一是通过设立奖学金、助学金等多层次支持体系,确保所有学生不因家庭经济能力辍学、转学。二是推进招生制度改革,确保农村地区、贫困家庭子女不因家庭、地域原因在考试中处于弱势地位。三是探索引入配额制,加大对贫困地区、农村地区支持,确保其子女同等享有进入名牌大学学习的机会。

  第三,做实职业教育,建立市场导向的人员培训机制。职业教育学生中的大部分来自农村家庭或城市贫困家庭[18]。在这一背景下,做实职业教育,对缩小收入分配差距,促进阶层代际流动,具有重要现实意义。在短期和长期,做实职业教育分别有不同的政策重点。在短期,职业教育重点应放在建立起以市场为导向的培训机制上。在实施中,需要构建学校和企业间的密切协作关系,同时在培训内容和课程设置中强化企业参与。在长期,建立起职业教育和普通教育间的联接机制,使职业学校毕业生获得更广阔的可持续发展空间。

  除上述施策外,建议在既有试点[19]基础上,尽快将三年制学前教育纳入到既有义务教育体系,实施免费学前教育。在全国普及前,重点应放在基础条件薄弱的农村地区,确保农村地区和贫困家庭的子女不因家庭背景落在不同的“起跑线”上。

  (二)使后天努力获取的因素在就业中发挥决定性作用

  当前,就业市场中还存在很多阻碍成员就业、实现社会流动的障碍。这些障碍,有些是政策上设置歧视,如在一些职位招考中,对性别、户籍等设置公开门槛;另有一些是本身虽没有公开设置门槛,但操作过程不透明,缺乏监督和公正性。在这些障碍影响下,农村及贫困家庭出身的子女,无论是就业结果还是就业质量,都远远低于城镇家庭或富裕家庭出身的子女。一般情况下,同城镇家庭出身的子女相比,农村家庭出身的子女就业概率低,起薪水平低,职业和工作单位的层次更低[20]。同时,一旦就业,受制于工资水平低,工作强度大,工作技能积累相对不足等多个因素制约,低起点就业的群体通过工作变换进行代内社会流动的概率,也远远低于初始工作条件更为优越的群体。因此,家庭出身这一先赋性因素,无论是对就业时通过职业选择实现不同于父辈职业的代际流动,还是对就业后基于个人努力实现个人内部的代内流动,都形成了现实的制约。与此同时,受社会保障制度碎片化的影响,不同就业类型之间员工的劳动条件和保障水平都存在显著差异,非正规就业群体的就业质量和保障水平明显低于正规就业群体。

  面对上述问题,需要消除就业市场中户籍、性别、家庭出身等先赋性因素的影响,建立基于教育水平、工作技能等通过后天努力获取因素的就业决定机制,这对转型期落实就业公平,促进阶层社会流动具有重要意义。在实施中,一是继续推进户籍制度改革,消除就业市场中基于户籍的种种限制。二是建立面向中低收入家庭子女就学期间的实习补助和支持机制,避免学生在实习环节因家庭收入、社会关系网络差异造成实习机会的不均等。三是通过发展行业协会、完善企业用工规范、制定员工培训规则等各项努力,为员工在不同类别、不同规模的企业就业创造类似的就业和发展空间。四是进一步推动社会保障制度改革,消除不同人群在养老、医疗等方面的待遇差异,推动社会保障制度的统一。

  (三)回归住房提供居住保障的基本功能

  居住是人类生存的基本需要。进入本世纪以来,房地产价格的迅速攀升[21],已成为我国不同群体获取机会公平、实现阶层流动的重要障碍。高房价下,人群可划分为住房先得群体和住房市场新进入群体两类。在住房先得群体中,又可细分为两类:一是在早期进入机关事业单位、国有企业等公共部门工作的职工,这部分人在20世纪90年代住房改革中和之后的住房保障体系建设中以较低的成本获得了房屋;另一部分是城镇原有居民,这类人通过城市改造拆迁、历史继承、或者资金积累等多种方式也以相对低廉的价格获得了住房。与此相对,住房市场新进入群体主要是指进入本世纪后新进入住房市场且主要依靠自身或家庭经济能力购买住房的群体。由于住房价格的迅速攀升,这类群体要承受巨大的经济压力才能获得同住房先得群体同样的居住权。在这一过程中,住房先得群体一般通过高价卖出自己原来低价获得的住房,迅速提升自己的经济实力。在这一机制下,住房先得群体和住房市场新进群体之间形成了巨大的经济鸿沟,这一鸿沟随住房价格上升不断被放大。在这一背景下,本来只承担居住功能的住房,在中国被演绎成阶层分化和阶层固化的重要推手。在这一机制下,弱者越来越弱,强者越来越强,群体间差异进一步加剧。

  在上述背景下,要消除房地产成为阶层分化和阶层固化推手的功能,需从以下六方面发力。一是整顿房地产市场,使其发展回归理性,真正实现居住功能。可参照国际住房工资收入比的一般范围,结合我国居民收入水平,制定各地房地产指导价格,对于严重偏离指导价格的地块,通过税收、土地出让配额等方式加以控制。二是建立全国联网的房屋产权信息,落实每户居民和每套住房的详细信息,形成对居民拥有住房数量和性质的精确把握。三是对于保障房,严格落实以中低收入群体为对象的范围界限,清理各类保障房分配中的不公问题。四是在全国信息联网基础上,加快制定实施房产税,对每个家庭二套以上的房屋征收重税,遏制住房投机行为。五是对于当前各地积累的库存,可考虑采取政府成本价回购,之后作为保障房低价出售给中低收入群体的办法消化一批。六是建立住房政策性银行,对房屋建设和居民购房提供低息贷款。

  (四)建立综合性保障措施,解决流动儿童和留守儿童问题

  20世纪90年代以来,随着大规模农村人口进城务工经商,流动儿童的数量日趋增多。2010年第六次人口普查时,我国流动儿童约为3610万人,留守儿童约为6973万人,两者数量之和超过1亿,占全国儿童总数的38%[22]。近些年,随着人口流动加剧,流动儿童和留守儿童的数量持续增加。相比一般儿童,流动儿童和留守儿童在教育、营养、健康以及认知发展等诸多方面,都面临着不少障碍,阻碍了其未来的发展潜力。流动儿童和留守儿童的教育和健康问题,不仅关乎个体层面的未来发展,更关乎国家层面促进城乡公平、保障公民基本权利、维系社会良性发展的实现。更重要的是,这两类儿童在我国儿童总量中占了约40%,如其教育、营养和健康不能得到充分保障,将会影响到我国未来劳动力的整体人力资本水平,对中长期经济发展带来负面影响。

  要解决上述问题,需要对流动儿童和留守儿童构建综合性保障措施:一方面,强化教育、营养、健康等领域的支持,使其达到应有水平;另一方面,展开专项研究,解决流动儿童和留守儿童面临的突出问题。

  对流动儿童,首先,要强化教育保障,尤其是公共教育支出保障和所在学校师资保障,消除其与本地儿童在接受教育时的差距;其次,推进试点,探索流动儿童实现社会融合的有效途径;第三,采取措施,解决流动儿童家庭教育的缺失或不足,可考虑建立专业性志愿者协会、依托基层社区等多种模式;第四,建立专项基金,对家庭收入较低的流动儿童参加课外活动进行支持。

  对留守儿童,首先,通过家庭养育、基层医疗卫生工作人员开展指导等多种模式,展开专项干预,确保其营养达标;其次,对于隔代养育带来的问题进行研究,探索有效的消解措施;另外,针对留守儿童多的地区,继续加大义务教育阶段的师资投入,探索解决父母缺失情况下的教育模式,同时逐步普及三年学前教育。

  注释:

  [1]如李实等学者的研究显示,当前我国居民收入的基尼系数在0.5至0.55之间;而甘犁等学者的研究认为当前我国居民收入的基尼系数达到了0.61。

  [2]比如,北京大学2014年7月发布的《中国民生报告》中的数据显示,我国居民的家庭财产基尼系数为0.73。

  [3]关于这部分研究,详见李强(2016),“我国的收入分配差距有多大”。

  [4]国务院发展研究中心中国民生调查课题组2016年对8省9744位受访者的调查显示,整体而言,年收入越低的家庭在2016年收入降低的比例越大。具体而言,和2015年相比2016年家庭总收入“会有些减少”或“会明显减少”的比例,在不同的家庭年收入受访者中分别为,3万元以下39.1%,3-4.99万元37.8%,5-9.99万元30.1%,10-14.99万元22.3%,15-24.99万元18.2%,25万元及以上24.1%。同时,一些研究显示,从国际趋势看,这些年的贫富分化在进一步加剧。2017年1月16日乐施会发布的一份研究报告显示,目前世界排名前八位的富豪拥有的资产总和,相当于世界一半人口,即36亿最贫苦人口的财富总额,而在2015年全球50%的底层人口所能支配的财富,约等于全球前67个富豪的资产总和,世界贫富差距更加扩大。

  [5]正常情况下,以应对各类社会风险为目的的社会保障,应从社会中弱势群体开始,逐步扩展至社会成员全体。但在我国,严格享受社会保障的往往是从在国家机关事业单位、国有企业、外资企业等收入水平相对较高的部门中工作的人员开始的。这种现象,可以称为保障人群顺序颠倒。

  [6]类似的判断,参见Thomas Piketty(2014),Capitalin the Twenty-First Century,Belknap Press.

  [7]调查显示,老年人家庭成员平均规模为3.56人,按照当前确定的贫困线标准,2015年我国贫困线为人均2800元。按这一标准计算,老年人家庭年收入低于9968元即为贫困家庭。资料来源:国务院发展研究中心中国民生调查课题2016年调查结果。

  [8]历次人口普查中家庭平均规模分别为:1953年4.33人、1964年4.43人、1982年4.41人、1990年3.96人、2000年3.44人、2010年3.10人。

  [9]数据来源:国家卫生和计划生育委员会网站(http://www.nhfpc.gov.cn/caiwusi/s7786/201604/vfc6d021134e5ebf71bb7f19cb1216shtml)。

  [10]汪辉平等:《农村地区因病致贫情况分析与思考-基于西部9省市1214个因病致贫户的调查数据》,《经济学家》,2016年10月,第71-81页。

  [11]国务院发展研究中心中国民生调查课题组2016年的调查显示,当前,我国老年人中保持健康的比例,在60-69岁、70-79岁和80岁及以上群体中分别占62.4%、48.1%和24.1%。

  [12]数据来源:国务院发展研究中心中国民生调查课题组,2016年8省入户调查结果。

  [13]数据来源:国家统计局2017年1月20日发布数据,《人民日报》2017年1月21日刊登。

  [14]对世界各国城镇化发展的历史研究表明,城镇化率在50%至70%之间,通常是一个国家城镇化的快速发展期。

  [15]我国目前贫困线是以2011年的农村人均纯年收入2300元不变价为基础确定的,2015年为2800元,2016年为3000元。

  [16]资料来源:民政部,《2015年社会服务发展统计公报》,2016年7月11日。

  [17]在我国,这些新因素包括:不断扩大的城乡教育投入差距,实施重点校制度产生的马太效应,教育产业化趋势下的高等教育学费的迅速上涨,等等。在美国等一些发达国家,教育阻碍社会流动的因素包括:不断攀升的大学教育费用给低收入家庭子女教育带来的制约,精英阶层在实现阶层代际传递中从财富继承到教育投资的端口前移,等。

  [18]有关调查数据显示,89.8%的中职学生来自农村家庭,5.1%的学生来自城市贫困家庭。许多中职学生曾经为留守儿童。31.5%的中职生的家长没有稳定工作。来自单亲家庭、离异家庭、残障家庭的学生在一些学校的比例,最高可达在校生的42%。详见中国发展研究基金会《中等职业教育国家资助政策落实效果评估报告》,2014年。

  [19]关于试点情况的详细介绍,可参看中国发展研究基金会“贫困地区儿童早期发展项目”的相关情况,http://cdrf.org.cn/plus/view.php?aid=531。

  [20]关于这种差异,在众多的研究结果中都有证实,详细资料可见李彤彤《社会流动理论视野下的农村户籍大学生就业问题研究》,2013年5月。

  [21]以北京市为例,2003年时东二环的新建住房价格大约为3000元/平米,截止到2016年6月,这一价格已经攀升至6万元/平米以上,13年间上涨了20倍。而同期北京市城镇居民的年人均可支配收入从2003年的13,883元增长至2015年的48,458元,12年间增长了3.5倍,两者之间差距巨大。

  [22]资料来源:段成荣,2015年相关研究。

  (编辑:甘东升)

  来源:青年智库,2018年2月13日,http://www.qnzk.org/docview.aspx?chnid=2&docid=1771