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马建堂:建设高标准市场体系与构建新发展格局

发表时间:2021-05-07 16:20:13 来源:《管理世界》2021年第5期

当前,我国已经基本实现全面建成小康社会的第一个百年奋斗目标,正乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军。党的十九届五中全会围绕新阶段构建高水平社会主义市场经济体制的重大任务,对建设高标准市场体系做出了全面部署,将“高标准市场体系基本建成”作为“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一。这是党中央国务院面对深刻复杂变化的发展环境,坚持不懈建设社会主义现代化国家,坚定推进全面深化改革的重大战略举措,对加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,具有重要的战略意义。

一、理解把握建设高标准市场体系的深刻内涵

深刻理解把握高标准市场体系的丰富内涵和重要特征,是我们学深悟透习近平新时代中国特色社会主义思想、切实贯彻党中央决策部署的重要前提,也是我们推进建设高标准市场体系各项工作的思想保障。

(一)高标准市场体系的深刻内涵与主要特征

市场体系是市场经济运行的基础。党的十八大以来,党中央一直把市场体系建设摆在突出位置。习近平总书记在2018年中央政治局集体学习时发表重要讲话,明确把建设现代市场体系作为现代化经济体系的六大体系之一,强调“建设统一开放、竞争有序的市场体系”。党的十九届五中全会明确提出建设高标准市场体系的目标任务,即“健全市场体系基础制度,坚持平等准入、公正监管、开放有序、诚信守法,形成高效规范、公平竞争的国内统一市场”。建设高标准市场体系更加强调制度的完备性,更加强调公平竞争和发挥市场在资源配置中的决定性作用,更加强调发挥好政府作用,维护市场秩序、弥补市场失灵,将市场经济与社会主义充分结合,推动有效市场和有为政府更好结合,强化市场立规建制能力,积极对接和影响国际市场规则,全面提升市场规则的吸引力和竞争力。因此,建设高标准市场体系是一项重大的基础改革。

高标准市场体系是我们党在世界百年未有之大变局加速演进的重大背景下,面向建设社会主义现代化国家新百年目标,面向构建高水平社会主义市场经济体制,为形成统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的现代市场体系而构建的一整套市场制度体系。其主要内容可以梳理为5个部分。

高标准的市场基础制度。有活力的市场主体是市场发展和运行的动力之源。平等、完善、严格的产权保护制度,公平、透明的准入标准和竞争规则,是激发各类市场主体活力的基础,也是市场体系有效运行的基础。高标准的市场基础制度重点包括平等保护产权的法律法规体系,健全的产权执法司法保护制度,有效的知识产权保护制度,体现现代市场治理理念和要求的竞争制度、市场准入及退出制度等。

高效率的要素市场配置机制。土地、劳动力、资本、知识、技术和数据等各类要素,是国民经济运行及市场主体生产经营必须具备的基础性资源。要素市场配置机制是在价格引导下,撮合交易、实现交易,进而解决生产什么、为谁生产、如何生产问题的一系列制度、规则,核心是价格机制。各类要素自由有序流动和高效配置,是提升经济效率和实现高质量发展的关键。要加快要素市场化改革,构建稳定、安全、高效的要素市场机制、交易规则和市场体系,让市场在要素资源配置中起决定性作用。

高质量的市场发展环境。这里的环境既包括硬环境,也包括软环境,其核心是建立有利于市场经营和消费实现的稳定规范的市场环境,让各类市场主体和消费者都有获得感。要求加快完善市场化法治化国际化的营商环境,公平规范的全国统一大市场,健全的消费者保护制度以及现代化的市场基础设施体系。

高水平的市场开放制度。既有高水平的商品要素开放,又具备规则等制度型开放。重点包括完善的外资准入前国民待遇加负面清单管理制度,有序安全的产业开放政策体系以及国内外接轨的市场规则和标准。

高效能的市场监管机制。市场是万万不可或缺的,同时,市场本身也不是万能的。这就需要以政府为主的监管,同时要有舆论监督、社会监督和行业自律。这是维护现代市场安全和稳定运行的基本保障。其本质要求是加强政府自身改革,将该放的权放足、放到位,该管的事管好、管到位,建立现代化的治理体系、综合协同的监管体制机制,加强对重点市场和领域的监管,形成依法诚信的治理机制和健全的社会监督机制,建立安全和稳定的风险防控能力。

(二)建设高标准市场体系的背景与由来

高标准市场体系是建设高水平社会主义市场经济体制的重要组成部分,是党中央国务院对现代市场经济认识的升级,是面对深刻复杂变化的发展环境,坚持不懈建设社会主义现代化国家,主动回应新时代、新目标、新要求的中国特色社会主义市场经济理论创新和制度创新。应从以下角度加以理解和把握:

一是历史的维度。改革开放40多年来,我国实现了从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的伟大转变,这一转变是全方位、系统性、根本性的。在这一历史过程中,作为市场经济运行的重要基础和载体,包括商品和要素在内的市场体系的发展,具有明显的阶段性、渐进性特征。党的十八大之前,市场体系建设重在发展,突出了主体培育、市场建设、体系构建、规则探索等方面的工作,经历了市场培育(1978~1991年)、快速成长(1992~2000年)、开放创新(2001~2012年)的阶段,实现了从无到有、从小到大、从商品到要素、从封闭到开放的一系列历史转变,为发挥市场配置资源要素的基础性作用,提供了空间和支撑。

党的十八大以来,市场体系建设更加注重市场体系的完善和制度建设,商品和服务的价格改革持续深化,金融、土地、劳动力、技术等要素市场化改革全面展开,对外开放迈向更高水平,市场监管体系和营商环境显著改善,“京津冀”“长三角”“粤港澳大湾区”等区域市场一体化进展明显,市场体系的制度建设成就显著,为市场机制在资源配置中发挥决定性作用提供了坚实的基础,实现了市场体系从初级向现代的新飞跃。

进入新发展阶段,面向开启全面建设社会主义现代化国家新征程、面向加快构建新发展格局,建设高标准市场体系的重点应进一步转向完善制度体系,即加快完善高标准的市场基础制度,形成高效率的要素市场配置机制、高质量的市场发展环境、高水平的市场开放制度以及高效能的市场监管机制,目的是在更高层次上形成统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的现代市场体系,在更大程度上激发市场主体活力,在更大范围提高资源配置效率。

二是发展的眼光。党的十九大指出,我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变,我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。当前,我国正处在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期。在开启全面建设社会主义现代化国家的新征程中,需要贯彻新发展理念,加快构建新发展格局,推动经济社会实现高质量发展。因此,要深刻认识我国新发展阶段的新特征新要求,根据社会主要矛盾的变化,加快推进改革开放,加快理论创新和制度创新,既有效解决长期积累的老矛盾,啃下重点领域和关键环节依然存在的“硬骨头”;也要在创新发展过程中,积极化解新矛盾,补齐新短板。

当前和今后一个时期,我国发展仍处于重要战略机遇期,但机遇和挑战都有新的发展变化。建设高标准市场体系,必然要求我们深刻认识我国社会主要矛盾变化带来的新变化新要求,深刻认识错综复杂的国际环境带来的新矛盾新挑战,增强机遇意识和风险意识,立足社会主义初级阶段基本国情,保持战略定力,以发展的眼光来解决和应对我们面临的重大挑战,做到准确识变、科学应变、主动求变,善于在危机中育先机、于变局中开新局。

为此,党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,首次提出建设高标准市场体系的目标,并将其作为坚持和完善社会主义基本经济制度、加快完善社会主义市场经济体制的一项重要内容。党的十九届五中全会从构建新发展格局、加快建设现代化国家的战略高度,进一步提出建设高标准市场体系的战略部署,充分展现了我们党根据新时代社会主要矛盾变化,建设社会主义现代化国家、实现共同富裕的新要求,勇于创新的精神和坚定不移推进改革开放的决心信心。建设高标准市场体系,是习近平新时代中国特色社会主义思想的全面贯彻实践,是中国特色社会主义理论体系的又一重要创新成果。

三是全局的高度。市场体系是市场经济运行的基础,市场体系的发达程度是现代化国家和高水平市场经济体制的重要标志。因此,建设高标准市场体系,不仅是具体的商品和服务、要素等市场领域的改革发展,而是事关中华民族伟大复兴战略全局、事关改革开放全局的重大战略部署和改革任务。要从建设高水平现代市场经济体制的高度加以审视,要与党中央最新精神,与我国经济高质量发展要求以及新时代各项国家发展战略相结合,实现统筹推进。特别是对于我们各级领导干部而言,更应该在建设中国特色社会主义伟大事业的宏伟画卷中,思考和明确建设高标准市场体系的意义与作用,把握好建设高标准市场体系与构建新发展格局、构建高水平社会主义市场经济体制的相互联系和逻辑关系,处理好短期与长远、局部与全局的关系,更多着眼于体制机制的改革与创新。

四是全球化的视野。当今世界正处在百年未有之大变局,全球政治经济格局深刻变化、新一轮科技革命持续演进,正在推动全球治理体系加快调整和变革,对我国经济体制、市场治理体系的进一步改革提出了新要求。建设高标准市场体系不能脱离全球化发展的大趋势大背景,要从容把握应对百年未有之大变局,既要对标发达市场经济国家的先进制度规则,找到差距,借鉴经验,不断促进我国市场体系相关制度的改革和完善;也要积极顺应全球技术、产业、市场深刻调整和变革趋势,加快体制机制创新,充分发挥有效市场和有为政府结合的作用,巩固社会主义市场经济的制度优势;还要积极参与全球治理体系改革和建设,努力探索以改革开放促进新发展格局形成的有效路径。

二、建设高标准市场体系对构建新发展格局的重大意义

高标准市场体系是高水平社会主义市场经济体制的重要组成和实现保障,对新发展阶段我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程意义重大,对构建新发展格局发挥基础性、关键性和全局性支撑作用。

第一,需求潜力释放靠市场。加快构建新发展格局,是党中央与时俱进提升我国经济发展水平和塑造国际经济合作竞争新优势而作出的战略抉择。构建新发展格局必须利用好大国经济纵深广阔的优势,通过商品和服务市场发展,把我国巨大的需求潜力转化为实际需求,为我国经济发展增添动力。建设高标准市场体系,可以发挥大国经济的市场规模效应与要素集聚效应,有利于激发市场主体活力和创造力,为构建新发展格局注入强大市场动能。

第二,资源配置和要素流动靠市场。构建新发展格局必须着力破除妨碍生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍,畅通市场循环。建设高标准市场体系,坚持平等保护各类所有制经济产权,健全产权执法司法保护制度,强化竞争政策基础性地位,有利于形成市场主体公平竞争的市场环境,实现企业优胜劣汰,使要素资源向先进生产力和优势主体集聚,为构建新发展格局提供基础支撑。

第三,“四环节”贯通和供需对接靠市场。构建新发展格局必须充分发挥市场机制作用,疏通政策堵点,促进国内供需有效对接。建设高标准市场体系,特别是健全市场基础制度,坚持平等准入、公正监管、开放有序、诚信守法,有利于打通流通大动脉,实现“惊险一跃”,贯通生产、分配、流通、消费各环节,推进市场提质增效,为构建新发展格局提供重要链接。

第四,“两个循环”的相互促进靠市场。构建新发展格局必须增强国内大循环的主体作用,并以强大国内市场和供给能力为支撑,带动国内国际双循环。建设高标准市场体系,完善适应和促进双循环的体制机制及政策体系,有利于更好利用两种资源和两个市场,提高经济质量效益和核心竞争力,为构建新发展格局提供制度保障。

三、新发展格局下建设高标准市场体系面临的主要问题和存在的主要差距

经过多年探索和努力,特别是党的十八大以来,我国社会主义市场经济体制改革和现代市场体系建设取得显著成就,制度建设取得明显进展,但与高标准市场体系的要求相比,与加快构建新发展格局的要求相比,我国市场体系建设仍存在不小差距,面临艰巨任务。

(一)市场基础制度有待进一步完善

市场体系能否实现高效运转,取决于是否具备现代化的产权保护、法治等基础制度。作为全球最大的发展中国家和经济体制转轨国家,我国现代市场体系的构建,是随着广大人民群众生活水平不断提升,改革开放不断推向深入,以及国情国力、发展阶段和内外部环境不断演化,建立、完善、优化和提升相统一的历史过程。建设高标准市场体系,不能一蹴而就,不同领域也难以实现齐头并进。当前在市场基础制度建设上,仍面临十分艰巨的任务。

从产权制度来看,目前我国对于各类产权的保护制度是建立起来了,法律法规也在不断健全完善。2018年修正后的《宪法》第十二条规定“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”,第十三条规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”。2021年1月1日起实施的《民法典》有很大进步,第207条规定“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护,任何组织或者个人不得侵犯”。但是,司法执法标准不一、执行不到位等情况仍时有发生;在依法平等保护各类所有制经济产权、不同类型产权领域等方面仍有薄弱环节,历史形成的涉产权冤错案件、执法不规范造成的侵害产权依然有待清理;知识产权侵权违法成本低、企业维权成本高等问题仍然突出。

这里,我想围绕产权保护问题多说几句。产权是自然人或法人对财产及其他能够为占有人带来排他性利益的权利,通过明确人对物及利益的所有权及由其派生的归属权、占有权、支配权和使用权,来规范人与人之间经济权利关系。显然,明确的产权是交易的前提,是经营的基础,是发展的动力。没有明确的产权,交易就不会产生,经济活动就不可能持续。没有完善的产权保护制度,也就没有持续的创新发展动力。完善的产权保护制度,是一切市场经济活动的基础保障,自然也是社会主义市场经济的基础保障和高标准市场体系的根本前提。

党的十五大把“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”确立为我国的基本经济制度,明确提出“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”。党的十八届三中全会提出,公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯。党的十八大以来,习近平总书记多次重申坚持基本经济制度,坚持“毫不动摇地巩固和发展公有制经济”和“毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”。这充分说明党中央对产权保护制度的高度重视,也为我们持续完善市场基础制度提供了坚实保障。

除产权保护制度外,在平等准入等基础制度方面,仍有一些问题亟待破除。例如,市场主体投资还面临不少的显性和隐性的准入障碍,“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”现象突出;市场准入负面清单有待进一步缩减;市场主体依然面临准入不准营的困扰等。

(二)要素资源配置效率依然不高

要素配置资源能力的有效发挥,是现代市场体系建设的核心。要素自由流动的实质,是要素的市场化配置,就是在市场需求引导下,有效地配置于边际效率较高的产业和行业、地区和区域。随着经济社会的发展,生产要素的种类也是不断拓展的,从初始的劳动、土地、资本等传统要素,拓展到知识、技术、管理、数据等新要素。无论是传统生产要素,还是新生产要素,它们的自由流动是优化配置的条件或前提,只有通过生产要素的自由流动,才能形成边际报酬大致相等的均衡状态。

目前来看,生产能多能少、人员能进能出、企业能生能死的“六能”仍然没有完全做到,突出的问题是退出机制不健全,数据市场建设滞后。

退出机制不健全的典型事例是僵尸企业。僵尸企业难以退出,会影响要素资源的配置效率,不仅降低市场主体活跃度,弱化市场的自我修复和自我调节能力,也会占用创新资源,误导市场预期,降低创新要素的流动性,还会造成债务持续累计,恶化债务结构,影响金融市场稳定。

再就是数据市场建设滞后。在经济发展的不同阶段,不同要素的地位和作用是不一样的。进入新发展阶段,在构建新发展格局中,新生产要素特别是数据要素无疑将发挥非常重要的功能和作用。数据实质上是人类认识世界和把握世界的一种能力,数据要素的地位正快速提升,它的互联互通、共享利用正深刻改变着人类社会的生产方式、生活方式和工作方式。但从目前的情况看,数据市场的发育明显不能适应我国创新发展的要求,特别是在数据产权、交易、流动和跨境传输等方面,要加快改革开放步伐。

(三)公平竞争政策和反垄断亟待加强

竞争必须公平有序,市场自身并不能保证竞争总是公平、总是合理的,这就需要以公平公正为目的的政府市场监管。

当前,我国过度竞争、不正当竞争以及不竞争——也就是垄断,是同时存在的。目前人们最关注的是不同所有制经济间的公平竞争,但另外一种不利于公平竞争的情形需要高度重视,这就是垄断。在我国,垄断分为自然性垄断、行政性垄断和市场性垄断。

自然性垄断领域存在的问题,主要是自然性垄断业务和竞争性业务捆绑情况仍然普遍。资源、能源等领域的垄断格局尚未完全打破,国资国企改革步伐有待进一步加快。

为防止行政性垄断,国家实施了公平竞争审查制度。目前,公平竞争审查制度已实现国家、省、市、县四级政府全覆盖。截至2019年底,全国共审查了新出台的文件68万份,对其中的2600多份文件进行了修改和完善;对82万份已出台的文件进行了清理,废止或修订涉及到地方保护、指定交易、市场壁垒的文件有2万多份。但总体上看,公平竞争审查还不够全面,采取以自我审查为主、外部监督为辅的模式,对政策制定部门主动审查的约束力不强,评估过程利益相关方参与不足,都造成审查质量有待提高。再有,一些地方仍存在对外来企业、商品和服务设置歧视性市场准入限制、市场壁垒和补贴政策的情况,在招投标、采购、项目审批等方面向本地注册企业倾斜,限定购买本地经营者提供的商品和服务,制定产业政策给予特定企业不公平优惠等一系列行政权力滥用行为,严重干扰了市场公平竞争和全国统一大市场的完善。

市场性垄断问题也要更加关注。这种垄断形态大都是一些互联网巨头。由于我国市场巨大、人口众多,一些较早进入某一市场的互联网企业,凭借技术优势,往往会迅速成长,并在不太长的时间控制了同一市场较大份额,赢者通吃,成为“巨无霸”。市场垄断地位形成后,往往会限制竞争,甚至会不断收购兼并小的竞争对手。在与消费者的关系中,垄断企业也处于强势地位,如强行制定霸王条款,服务价格偏高,创新动力减弱等。目前,平台企业垄断认定、数据收集使用管理等方面的法律规范不健全,监管依据不足。一些平台企业存在滥用市场支配地位、达成垄断协议等行为,严重影响了市场竞争秩序,并可能对消费者权益或公共利益造成损害。

与建设高标准市场体系、构建新发展格局的要求相比,我国反垄断与反不正当竞争执法体制机制仍有待进一步完善。执法标准不统一、执法行为不协调、中央和地方竞争执法授权机制不健全等问题不同程度的存在,反垄断监管链条有待理顺,地方反垄断执法力量相对薄弱,执法专业性和透明度不够,各地执法标准和力度存在差异,影响竞争政策的实施效果,反不正当竞争执法权较为分散,导致权责交叉、多头执法。

(四)市场环境仍有不少薄弱环节

近年来,以市场化、法治化、国际化为方向,我国营商环境得到明显改善。根据世界银行发布的《2020营商环境报告》,我国营商环境在全球190个经济体中排名第31位,呈持续较快跃升态势。但也要看到,我国营商环境仍有较大提升空间。一些地方涉及多部门、多环节的审批事项权限下放不配套、不同步,部分审批权限下放基层难以承接;投资领域项目审批虽经压缩,但各种审批要件、程序和环节仍然不少;一些地方法治意识、规则意识、契约意识仍有待提高,个别地方对民营企业已承诺的土地、税收、用电、用水、用气、用热等优惠政策落实不到位,还有部分企业和商会反映有些地方“新官不理旧账”。

同时,消费者保护制度仍不完备。2019年,全国消协组织受理的消费者投诉82.1万件,比“十二五”末(2015年)增长28.5%,其中,服务投诉量达到41.5万件,连续3年超过商品投诉量,比2015年增长1.2倍。相比于发达国家,我国消费者保护制度存在明显短板:一是缺乏消费者保护政策制定和实施的政府部门;二是消费者保护的法律法规不健全,金融、医疗等服务领域专业化的消费者保护成为突出问题;三是消费纠纷中消费者处于弱势地位,目前消费诉讼主要由消费者个人提起,没有适用于消费者群体诉讼的程序,消费者协会不具有诉讼主体地位。

再有,市场相关基础设施建设存在短板。以近年来我国发展较快的动产融资市场为例,动产担保物权信息登记体系较为分散,缺乏互联互通。除了人民银行征信中心应收账款融资登记公示系统建立了全国统一的互联网登记平台外,其他部门的担保物权信息登记仍采取属地化的现场纸质登记方式,不仅登记成本高、效率低,而且产生信息查询困难、公示作用无法有效发挥等问题,极易造成“一物多抵、一物多贷”的融资风险,影响了动产融资市场的健康发展。此外,一些领域基础设施的智能化、网络化以及配套连接、利用效率方面的改进空间还很大。

(五)市场开放水平仍有很大提升潜力

近年来,我国对外开放步伐不断加快,开放水平明显提高。目前,我国已先后公布七版自贸试验区负面清单,涉及的特别管理措施由2013年版的190条大幅减少到2020年版的30条,开放的大门越开越大,充分彰显了我国扩大高水平开放的决心。在自贸试验区实践基础上,2018年开始在全国全面推行了外资准入负面清单管理模式,相继公布了三版负面清单,将自贸试验区探索的较为成熟、风险可控的开放措施予以推广,促进了开放力度的提高。由此,我国也连续多年成为各国企业最为青睐的投资目的地之一。

相比于制造业,我国服务业对外开放的领域有待拓展,开放水平有待提高。以OECD编制的服务贸易限制指数(简称STRI指数)来看,2019年我国除了工程咨询、建筑设计行业开放度略好外,其他服务行业的开放度与OECD平均水平相比都存在一定差距,与标杆国家相比,服务业开放度的差距进一步拉大。

扩大国内市场高水平开放亟需加快从商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。从国际上看,推动服务业开放及相关制度的改革,主要是通过法律法规“立改废”实现的。对比来看,我国现阶段推动服务业开放,更多还是依靠政策推动,运用法律法规手段明显不足,这也是多年来我国不少服务行业STRI指数居高不下、国际上认为我国服务业开放度不高的重要原因。另外,尽管在扩大开放中要先进行局部试点探索,但经实践证明行之有效、市场主体支持的成熟做法,还需及时上升到法律法规层面,变成约束力强的制度规范。

此外,国内很多领域的规则、规制、管理、标准等方面无法与国际对接,也存在明显差距。一些服务行业的强制性标准、技术规则不完全符合国际通行的原则和要求,一些标准要求内容存在重复,相互间缺乏协调,国内外的标准互认仍有待加强。

(六)市场监管效能依然不高

社会信用体系发展相对滞后。在信用信息标准建设上,目前国家尚未制定统一的信用信息采集、归集和分类管理标准,由各地区、各部门先行建设信用平台和出台相关标准,导致各地区、各行业的信用信息采集和信用平台建设标准各不相同,给地区间、行业间信用信息共享,以及国家信用平台归集地方信用信息带来困难。在信用平台建设上,信息的采集、整合、共享等方面存在行业分割、区域分割,信用信息结果的应用力度有待加强。守信联合激励和失信联合惩戒机制有待健全,信用信息主体权益保护机制存在缺失,信用服务市场不发达导致市场主体需求无法得到满足。

市场治理体系亟待完善。目前来看,与高标准市场体系建设相适应的法律法规体系、标准体系、监管体系及诚信体系建设有待加快。一些法律法规或不适应新业态新模式发展需要,或在执行中存在配套法规不完善、与其他法律缺乏协调性等问题,导致其没能发挥应有效果。部分行业市场自主制定、快速反映需求的标准有效供给不足,还有的行业标准没有适应发展需要及时修订,标准实施者参与意愿不强。

监管体制机制和监管方式有待创新。部分领域检查频次过高,多头执法、重复执法现象仍然存在。同时,对于新业态、新模式的有效监管仍在探索过程中,监管能力、手段和经验不足,监管体制机制改革还需深化,难以适应市场融合跨界创新发展的要求,特别是利用新兴技术加强事中事后监管、推进社会共治等方面缺乏有效的政策手段。

四、新发展格局下建设高标准市场体系的思路和重点

建设高标准市场体系的总体思路是:以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神,坚定不移贯彻新发展理念,坚持稳中求进工作总基调,以推动高质量发展为主题,以深化供给侧结构性改革为主线,以改革创新为根本动力,以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,牢牢把握扩大内需这个战略基点,坚持平等准入、公正监管、开放有序、诚信守法,畅通市场循环,疏通政策堵点,打通流通大动脉,推进市场提质增效,通过5年左右的努力,基本建成统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的高标准市场体系,为推动经济高质量发展、加快构建新发展格局、推进国家治理体系和治理能力现代化打下坚实基础。

(一)夯实市场基础制度

高标准的市场基础制度是市场体系有效运行的根本和基础。要以全面完善产权保护制度为重点,夯实各项市场基础制度。

全面完善产权保护制度。健全产权执法司法保护制度,健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,加强产权激励。严格执行《民法典》,正确处理物权关系,把人民的物权实现好、维护好、发展好。

依法平等保护民营经济产权。公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国的基本经济制度,国家依法保护私人合法产权和民营经济产权。要着力在平等保护上下功夫,在产权确立、产权实现上都要一视同仁,在要素获取、准入许可、经营运行、市场监管等方面都要同等对待,使民营经济财产权利实现的各个方面都得到真正保护和切实激励。

强化知识产权保护。完善和细化知识产权的创造、运用、交易和保护规则。知识已成为重要的生产要素,是创新的不竭动力和源泉。知识产权制度完善和细化的方向,要有利于创新成果的创造,有利于科研成果的转化,通过知识产权权属认定、产权成果交易转化和侵权行为的严格惩处等,鼓励创造,支持创新,推动建设创新型国家,推动经济高质量发展。

健全农村集体产权制度。农村集体产权制度改革的关键,是使集体经济组织每个成员的所有权能够实现,不被虚化。要将经营性资产折股量化到集体经济组织成员,创新农村集体经济有效组织形式和运行机制,要认真地推动并在总结经验的基础上不断完善和深化。

健全自然资源资产产权制度。相对属于动产的国有资产产权制度,自然资源资产产权制度是个新事物,在产权明晰、产权保护和产权利用上仍有不少薄弱环节,亟待推进自然资源资产的立法和司法、监督和监测等工作。

全面实施市场准入负面清单制度。全面落实“全国一张清单”管理模式,严禁各地区各部门自行发布具有市场准入性质的负面清单。健全市场准入负面清单动态调整机制,建立覆盖省、市、县三级的市场准入隐性壁垒台账,畅通市场主体对隐性壁垒的意见反馈渠道和处理回应机制。制定市场准入效能评估标准并开展综合评估。开展放宽市场准入试点,制定出台海南自贸港、深圳建设中国特色社会主义先行示范区、横琴粤澳深度合作区放宽市场准入特别措施。推进企业注销便利化,实施对未开业以及无债权债务非上市企业、个体工商户实行简易注销程序,完善企业注销网上服务平台,优化注销办理流程。建立企业破产案件简化审理模式,对资产数额不大、经营地域不广的企业实行简易破产程序,开展个人破产制度改革试点。

(二)促进要素资源高效配置

深化要素市场化配置体制机制改革是建设高标准市场体系的重点和难点。要以要素市场化改革为重点,促进要素资源高效配置。

推动经营性土地要素市场化配置。完善土地市场的重点,要放在统一的建设用地和工业用地市场上。健全工业用地多主体多方式供地制度,方向就是所有取得建设或工业用地使用权的主体,都可以在符合国土空间规划的前提下,平等进入土地市场,通过公平竞价实现土地使用权转让。加强对土地利用计划的管理和跟踪评估,加快建设城乡统一的建设用地市场,建立同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度。完善建设用地市场体系,开展土地指标跨区域交易试点。

促进劳动力要素有序流动。推动户籍准入年限同城化累计互认工作,提升人力资源服务质量。劳动力市场建设要继续在人口地域间自由迁移和破除人才的单位垄断上下功夫。劳动力要成为现实的生产要素必须与其他生产要素结合,变为就业状态。要深化户籍制度改革,放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制,逐步实现户口通迁、居住证互认制度。由于人才的有限性和人才培养需要成本,某种程度上存在人才的单位所有制。促进人才的社会化流动,要进一步推动公务员制度和事业单位的改革,探索建立人才流入单位对流出单位的补偿机制。同时,进一步推动住房、社保等制度的社会化改革,剥离用人单位承担的相关职能,减少人员流动的各种障碍。

促进资本市场健康发展。抓住资本市场基础制度建设这个“牛鼻子”,稳步推进股票发行注册制改革,建立常态化退市机制,培育资本市场机构投资者,降低实体经济融资成本。提高上市公司质量,切实保护投资者合法权益,不断提高直接融资比重。要稳住国民总储蓄水平,创造更多利用居民储蓄的投资工具,便利储蓄向投资的转化,在新发展格局下不断提高资金循环和流动效率。

发展知识、技术和数据要素市场。完善要素交易规则和服务体系,创新促进科技成果转化机制,健全职务科技成果产权制度,加快培育发展数据要素市场,设立知识产权和科技成果产权交易机构。加快建立统一开放的数据市场,准确界定数据要素的产权。当前,数据要素尤其是大数据,无论是身份信息、交易信息还是行为信息,大都掌握在互联网平台企业和政府部门手中。对这些数据特别是关于人的身份、行为信息而言,数据产权既不完全归搜集人和占用人所有,实际上也不完全归公民个人所有,带有公有产权性质,公民看重更多的是身份和行为信息的隐私权,所以数据产权的明晰要在隐私保护和数据利用间求得平衡。进一步促进数据要素的开放与共享,制定和实施数据公开法,除涉及个人隐私、国家安全和商业秘密外,所有信息都要依法公开,并以电子文档的形式对外开放,方便社会获取和利用。

(三)强化公平竞争和反垄断

公平竞争是市场经济中最基本的特征,也是形成价格、引导资源要素合理配置的前提。要以反垄断和反不正当竞争为重点,完善公平竞争环境。

加强和改进反垄断与反不正当竞争执法。加强对自然垄断的监管。自然垄断公司如经营有关联的竞争性业务,应将竞争性业务剥离,成立独立的公司,并与竞争性环节中的其他公司开展公平竞争。对于行政性垄断,如果不是因自然原因形成的,改革的方向应当是政企分开,剥离市场主体的行政权力。同时,基于竞争的需要对全国性的公司进行必要的分拆。对于市场性垄断企业,特别是参与国际竞争的企业,一方面要从全球市场来定义它的市场份额,确定它是否属于垄断企业;另一方面要分析它是否采取了垄断行为。也有占据垄断地位的企业,本身行为没有垄断性质的案例,这就需要国家相关部门加强行为监管。至于那些既形成了垄断地位,又有着垄断行为的企业,就需要依法分拆,既可以按内部细分行业分拆为专业化的独立公司,也可混合分拆,如拆分为独立的区域公司。要推动完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范。加强平台经济、共享经济等新业态领域反垄断和反不正当竞争规制。

促进公平竞争。要坚持公有制为主体、多种所有制共同发展,支持各种所有制主体依法平等使用资源要素,公开公平公正参与竞争,同等受到法律保护,尤其是坚决取消对非公有制经济的诸多隐性限制和不公待遇,坚决纠正各类侵害民营企业合法权益的行为。同时,民营企业和企业家也要依法合规经营,依法照章纳税,不断提高商品和服务的质量,做中国特色社会主义的积极参与者和社会主义市场经济条件下公平有序竞争秩序的维护者。

破除区域分割和地方保护。完善市场竞争状况评估制度。鼓励各地区构建跨区域的统一市场准入服务系统,统一身份实名认证互认、统一名称自主申报行业字词库、统一企业经营范围库,实现跨区域注册登记无差别标准。除法律法规明确规定外,不得要求企业必须在某地登记注册,不得为企业跨区域迁移设置障碍。

增强公平竞争审查制度刚性约束。完善竞争政策框架,强化竞争政策基础地位。探索建立公平竞争审查举报处理和回应机制,及时核查举报涉及的问题。健全公平竞争审查机制,进一步明确和细化纳入审查范围的政策措施类别。建立公平竞争审查例外规定动态调整和重大事项实时调整机制。

(四)优化提升市场环境

提升市场环境和质量是建设高标准市场体系的重要任务。要以市场化法治化国际化营商环境为重点,改善提升市场环境。

进一步完善营商环境。全面落实《优化营商环境条例》,推进政务服务标准化,压缩自由裁量权,提高服务效率。进一步完善当场办结、一次办结、限时办结等制度,加快推进政务服务事项在全国范围的“一网通办”。依托一体化在线平台,推动政务信息系统整合,优化政务流程,促进政务服务跨地区、跨部门、跨层级数据共享和业务协同。

加强消费者权益保护。推进消费维权制度建设,制定消费者权益保护法实施条例。健全消费者公益诉讼制度,探索建立消费者集体诉讼制度,支持消费者协会行使公益性诉讼权利。简化消费争议处理程序,完善小额消费纠纷司法程序,完善消费纠纷在线解决机制,畅通投诉举报渠道,探索建立维权处理结果消费者反馈评价机制。

完善市场基础设施。推动市场基础设施互联互通,持续完善综合立体交通网络,畅通区域和城乡间流通网络。加强新一代信息技术在铁路、公路、水运、民航、邮政等领域的应用,提升综合运行效能。加大新型基础设施投资力度。引导平台企业健康发展,支持平台企业创新发展,增强国际竞争力。畅通市场数据信息流,整合线上线下支付交易数据,推动实现跨部门共享。依法规范发展平台经济,强化对平台企业监管。培育发展能源商品交易平台。通过股份制改造、兼并重组等多种方式,在油气、电力、煤炭等领域积极培育形成运营规范、具有较大影响力的交易平台。

(五)推进规则等制度型开放

推进高水平开放是建设高标准市场体系的内在要求。要以规则等制度型开放为重点,扩大高水平市场开放。

有序扩大服务业市场开放。支持社会资本依法进入银行、证券、资产管理、债券市场等金融服务业。以医疗、教育、体育、托幼、环保、市政等领域为重点,减少市场准入限制,取消对营利性医疗、教育等机构在证照办理、设备购置等方面的不合理限制。完善外资准入前国民待遇加负面清单管理制度,进一步缩减外商投资准入负面清单,破除各种市场准入隐性壁垒,支持外资加大创新投入力度,营造内外资企业一视同仁、公平竞争的公正市场环境。完善引导境外消费回流政策。

推动规则等制度型开放。着力加强与国际先进规则的对标,更多运用法治化方式推动国内市场开放。将各地特别是多样化开放平台实践探索的成熟经验,及时上升到法律法规层面予以固化和强化。深化竞争规则领域开放合作,积极推进多双边自贸协定竞争政策等议题谈判,促进内外贸法律法规、监管体制、经营资质、质量标准、检验检疫、认证认可等相衔接。推动消费品国内外标准接轨,加大国际标准采用力度,实施内外销产品同线同标同质工程,在消费品领域积极推行高端品质认证。

(六)进一步提升监管能力现代化水平

提升监管水平是建设高标准市场体系的重要前提。要以促进监管能力现代化为重点,提高市场监管效能。

加强综合协同监管。全面推行“双随机、一公开”监管,建立健全行业监管部门与综合监管部门协调配合机制,加强政府部门间涉企信息统一归集共享,完善“互联网+监管”。健全对新业态的包容审慎监管制度,分类实行相应的监管规则和标准,加强和规范事中事后监管。加强重点商品市场价格监管,建立价格监测与价格监管联动机制,建立健全价格监管规则。强化要素市场交易监管,健全要素市场化交易平台,规范各类交易平台规则,完善要素交易信息披露制度。

健全依法诚信的自律机制和监管机制。完善市场主体信用承诺、信用修复和异议处理机制,大力推进信用分级分类监管,在税收管理、进出口、生态环保、医疗保障、医药招标采购等更多重点领域,深入实施信用分级分类监管,根据监管对象信用状况采取差异化监管措施。

健全社会监督机制。发挥行业协会商会作用,推动行业协会商会建立健全行业经营自律规范、自律公约,规范会员行为,鼓励行业协会商会制定发布产品和服务标准。发挥市场专业化服务组织的监督作用,加快培育第三方服务机构和市场中介组织,提升市场专业化服务能力。发挥公众和舆论监督作用,建立健全消费者投诉信息公示制度。

加强对监管机构的监督,健全对监管机构履行职责的监督机制,促进监管权力规范透明运行。

维护市场安全和稳定。完善维护市场安全的体制机制,高度重视市场运行的风险挑战和市场体系安全问题,强化对重点市场和市场基础设施的跨部门协同监管,完善安全审查机制,重视运用国际通行规则维护国家安全。积极防范市场异常波动和外部冲击风险,加强对大宗商品、资本、技术、数据等重点市场交易的监测预测预警,健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系,提高通过大数据等方式认定竞争违法行为、预警识别市场运行风险的能力。

(七)注重推进方式创新,确保改革落到实处

习近平总书记指出,一分部署,九分落实。建设高标准市场体系是事关高水平社会主义市场经济体制的重大改革工作,也是涉及面广的系统工程,改革过程中也会触及方方面面的利益调整、职责变化,既需要循序渐进、不断探索创新,更需要各级领导干部敢于碰硬,担当作为。多年来,我们在改革推进方式上,有些行之有效的做法,还是要继续坚持,并有所创新。

坚持改革试点。充分调动地方改革创新的积极性和创造性,将高标准市场体系建设中的重点难点问题,优先放在发展基础好、制度创新能力强、示范带动作用大的地区先行先试和探索经验,将试点的成熟经验向全国复制推广。

坚持以开放促改革。通过开放引入外部动力,加快重点领域和关键环节的改革步伐,更重要的是通过制度型开放探索与国际市场规则、规范、管理模式的对接相融,减少改革成本,推动改革攻坚。

创新以评促改。吸收借鉴国内外经验,探索用评估评价的办法,发挥评价体系的“指挥棒”和导向作用,明确推进相关体制机制改革的方向和重点,不断跟踪改革进展和发现推进堵点,使相关改革措施落实见成效。

作者:国务院发展研究中心党组书记、副主任、研究员 马建堂 来源:《管理世界》2021年第5期

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